找准长江经济带绿色发展的突破点

来源:社会科学报 时间:2018-08-07

中国环境科学学会环境法分会副会长 常纪文 

习近平总书记于 2016 年 1 月强调指出,长江流域要共抓大保护,不搞大开发。之后,国家 出台了《长江经济带发展规划纲要》,环境保护部、国家发改委和水利部联合编制了《长江经济 带生态环境保护规划》。可以说,长江经济带的绿色发展思路已经形成。为了促进长江流域的绿 色发展,必须针对关键环节和重点方面加强破局工作。

在流域的产业结构配置方面,必须重视环境保护与经济发展的协同互助作用。脱离产业持续发展的环境保护是不可持续的。长江流域内要共抓大保护,就要防止地区之间产业的低层次恶性竞争。地区之间的产业结构要错位和特色发展,需要优化现有的中心城市、重点城市和支点城市的产业布局,形成众多有竞争力的特色产业集群城市群。中小城市应当做好与中心城市的产业与环保等功能协同,鼓励中小城市在城市群的大格局下做好特色产业,增强集聚发展要素的能力,不断提升各城市和城市群的产业特色和品质。

在全流域的监管体制方面,可利用目前流域体制改革的契机,解决行政区域各自为政的问题。首先,可以考虑建立长江经济带协同治理委员会,由中央领导、有关部门行政首长和九省二市行政首长组成,每半年或者一年召开一次会议。在此架构之下,以重庆、武汉、南昌、长沙、南京、上海等中心或者重点城市为重点,建立不同片区的长江流域城市群联席会议,形成中心明确、沟通畅通、协同合作的网络式区域体系,深化不同片区、段城市群联席会议之间的沟通和协调,继续加强区域一体化进程,减弱多核子群间的发展不平衡,促进小子群之间的平衡协同发展。

其次,可以考虑成立统一的长江流域监管机构,建议以水利部长江水利委员会为主体,从相关部门抽调人员,组建长江委员会,适应现代化国家治理的需要,集资源保护、环境保护、交通保障、防灾减灾等综合职责于一体。只有这样,形成分层次、多中心又统一监管的协同治理框架。再次,国务院有关职能部门针对长江流域的大保护建立专题协同发展和合作制度,负责不同领域或者事务的规划、执行、监督,以及研究咨询等工作。

在邻近区域之间的利益平衡和行动协调方面,需要建立邻近省份的区域协商机制。各省级人民政府成立省际生态保护和绿色发展协商合作领导小组,办事机构设在省级政府发改委,同级政府有关部门参加,负责对上下游省份的协商合作。省级政府有关部门也可以在协议框架内直接与相关省份的机构直接对口协商,各机构日常工作应全面围绕该地区的协商问题,反馈协商存在的问题,以及实施过程中的缺口,形成报告向各地区有关部门发送共享。

协商的主要内容可以包括流域水环境保护规划、区域监管责任分配、区域协商和监管模式、区域规划制定协商、污染物排放总量指标分配协商、区域总量控制和排放核查、污染物排放交易与污染责任保险等市场手段、流域水环境质量统一评价、区域产业结构调整协调、区域产业布局规划协调、市场准入条件设置协调、水环境监测联动、信息公开与共享(如建立长江环保信息库,开展中心城市和重要节点城市群的环保信息库建设,推动科学决策和环保信息的开发利用)、社会参与和监督机制、环保宣传教育协作、区域环境污染和生态补偿、区域纠纷处理机制、区域上访联合调查处理、区域水污染联动预警和应急、区域水污染事故责任追究等。

在区域协同创新和协同发展的激励方面,可以考虑设立不同层级的专项基金和产业基金。鼓励钢铁、石化、电子等领域的企业通过绿色创新来提高企业的核心竞争力,实现升级换代,推进传统产业的结构型创新。通过流域财政支付转移来促进地区间主动合作,除了纵向上的国家补助外,还可地区间横向转移,在实践中表现为流域水环境生态保护补偿和流域水污染赔偿。